Vid Europeiska rådets möte i oktober betonade EU:s stats- och regeringschefer behovet av ”avgörande framsteg” för att använda frysta ryska tillgångar för Ukrainas återuppbyggnad. De underströk samtidigt vikten av att detta sker i samarbete med partners, i första hand G7-länderna. Uttalandet är en viktig signal till det pågående arbetet med att politiskt, ekonomiskt och juridiskt reda ut vilka möjligheter som finns att använda frysta ryska tillgångar. Den ad hoc-arbetsgrupp som tillsattes av det svenska ordförandeskapet under första halvåret 2023, och som jag hade förmånen att leda, har visat att det går att överföra betydande resurser på ett sätt som är förenligt med EU- och folkrätten. Eftersom dessa möjligheter är begränsade är det samtidigt naturligt att mer ambitiösa lösningar, som kan innebära andra tolkningar av folkrätten, diskuteras.
Rysslands brutala anfallskrig i Ukraina innebär inte endast ohyggligt mänskligt lidande och död, det orsakar dessutom enorm materiell förstörelse i Ukraina. Ryssland skjuter, spränger och bombar sönder inte enbart militära mål utan också civila, så som bostäder, skolor, kulturbyggnader och civil infrastruktur.
En uppskattning från Världsbanken och Ukrainas regering visar att återuppbyggnaden kommer att kosta omkring 410 miljarder USD. President Zelenskyj har vid ett annat tillfälle angett ett behov av mer än 1 000 miljarder USD. Oavsett hur man räknar rör det sig om enorma summor.
Från moralisk synpunkt kan det synas självklart att Ryssland ska betala för vad man förstör, skövlar och ödelägger. Men hur det ska kunna ske är inte alls lika självklart ur juridisk och ekonomisk synvinkel.
Omedelbart efter den storskaliga ryska invasionen av Ukraina den 24 februari 2022 beslutade EU att införa omfattande sanktioner mot Ryssland. Dessa innebar bland annat att betydande ryska tillgångar i EU-länderna frystes, det vill säga att de gjordes oåtkomliga för sina ägare. Dessa frysningar har utvidgats successivt allteftersom EU antagit allt fler sanktionspaket.
Vid Europeiska rådets möte i maj 2022 sa EU:s stats- och regeringschefer för första gången att frågan om att använda frysta ryska tillgångar för Ukrainas återuppbyggnad skulle ”undersökas aktivt.” I december presenterade Europeiska kommissionen möjliga tillvägagångssätt. I februari 2023 uttalade Europeiska rådet att arbetet skulle ”intensifieras.”
För att så skulle ske föreslog det svenska ordförandeskapet att en ad hoc-arbetsgrupp skulle upprättas, vilket också skedde i februari.
Gruppen gavs ett tvåårigt mandat. Dess uppgift var att utröna om, och i så fall hur, frysta ryska tillgångar skulle kunna användas för Ukrainas återuppbyggnad. Gruppen skulle värdera olika förslag utrikespolitiskt, ekonomiskt, finansiellt och legalt. Enligt mandatet behövde förslagen vara förenliga med såväl EU-rätt som folkrätt.
Därmed sattes gruppen att navigera okända vatten. EU-arbete av detta slag hade aldrig tidigare förekommit.
Gruppen möttes första gången i början av mars och kom att ha sju möten under det svenska ordförandeskapet.
Hur stora är tillgångarna?
Inledningsvis fanns inte vidimerad information om hur stora de frysta ryska tillgångarna i EU var, eller var de fanns. Därför infördes ett rapporteringskrav i EU:s tionde sanktionspaket.
I maj stod det klart att mer än 200 miljarder euro av ryska centralbankens tillgångar fanns frysta, eller formellt immobiliserade, i EU:s medlemsländer. Merparten fanns på konton hos värdepapperscentralen Euroclear i Belgien.
Samtidigt visade det sig att det fanns mer än 20 miljarder euro i form av frysta privata tillgångar i EU, till exempel ryska oligarkers fastigheter eller yachter.
Det var naturligt för arbetsgruppen att inledningsvis koncentrera sig på den ryska centralbankens tillgångar på grund av deras storlek. Gruppen började avhandla åtgärder som kunde vidtas på kort respektive lång sikt.
Ingående diskussioner fördes om hur EU:s regler för äganderätt och folkrättens regler om statsimmunitet påverkade möjligheterna att använda de frysta ryska tillgångarna.
Slutsatsen av diskussionerna blev att det inte var möjligt att röra de ursprungliga tillgångarna som Rysslands centralbank hade investerat i EU, eller den avtalsenliga avkastning på dessa investeringar. Dessa tillgångar var fortfarande rysk egendom enligt reglerna om statsimmunitet.
EU är och förblir en union som följer rättsstatens principer. Enligt sitt mandat måste arbetsgruppen följa gällande EU- och folkrätt. Förslag utan rättslig grund skulle med framgång kunna undanröjas i domstol, och det skulle inte gagna vare sig EU eller Ukraina.
Oväntad avkastning
Men eftersom både det ursprungliga ryska kapitalet och dess avkastning var frysta uppkom oväntade vinster, så kallade windfall gains. Dessa vinster beräknades uppgå till mellan två och fyra miljarder euro om året och hamnade hos de finansiella institutioner där tillgångarna fanns frysta.
Denna oväntade avkastning ägdes inte av Ryssland och skulle därför kunna användas för Ukrainas återuppbyggnad, menade EU-institutionernas jurister och flera representanter från medlemsländerna i arbetsgruppen.
Trots juristernas bedömning mötte idén fortsatt motstånd, särskilt från stora EU-länder som ifrågasatte dess överensstämmelse med folkrätten. För att driva arbetet framåt föreslog det svenska ordförandeskapet att kommissionen och EU:s utrikestjänst skulle presentera ett formellt lagförslag. Ett sådant förslag skulle underlätta en annars svår diskussion om definitioner och räckvidd.
Under arbetets gång höll kommissionen gruppen uppdaterad om sina samråd med G7-länderna, särskilt om förslaget avseende windfall gains. Mot slutet av det svenska ordförandeskapet lovade kommissionens ordförande Ursula von der Leyen att ett formellt förslag skulle komma före sommaruppehållet.
I detta skede vässade Europeiska centralbanken sin hållning till ad hoc-gruppens arbete. ECB hade i arbetsgruppen fört fram invändningar mot att använda den aktuella avkastningen. Men nu menade också ECB:s chef Christine Lagarde att förslaget riskerade att dels leda till finansiell instabilitet, dels försvaga euron ställning som reservvaluta.
Detta innebar, i sin tur, att kommissionen ändrade sig och inte presenterade något formellt förslag före sommaruppehållet. Diskussionerna kom i stället att fortsätta stegvis i arbetsgruppen under spanskt ordförandeskap efter halvårsskiftet.
Nu har dessa diskussioner gått så långt att EU:s stats- och regeringschefer efterlyser ”avgörande framsteg” för beslut om att använda den överskjutande, oväntade avkastningen på den ryska centralbankens tillgångar för Ukrainas återuppbyggnad.
Hand i hand med G7-länderna
Ett villkor för framsteg är att åtgärder kan vidtas tillsammans med G7-länderna. Även här har framsteg gjorts så till vida att G7 utfäst sig att värdera möjligheterna att följa i EU:s spår.
Om förslaget genomförs skulle alltså två till fyra miljarder euro kunna frigöras för Ukrainas återuppbyggnad. Givet de enorma behoven kan denna summa synas vara begränsad, men jämfört med Ukrainas nuvarande absorptionsförmåga är den ändå betydande.
Det står klart att användandet av windfall gains är den snabbaste vägen att nå åtminstone viss framgång i arbetet med att använda frysta ryska tillgångar. Men eftersom det tyvärr är svårt att se ett snart slut på kriget finns också behov av mer långsiktiga och omfattande åtgärder.
I arbetsgruppen noterades med tillfredsställelse att stats- och regeringscheferna i G7 bestämt att den ryska centralbankens tillgångar skulle hållas frysta till den dag Ryssland betalat vad man var skyldig för Ukrainas återuppbyggnad. Därmed skulle ett starkt förhandlingskort behållas mot Ryssland för att man skulle kunna reglera Ukrainas ersättning för krigsskador när den dagen var kommen. I ett läge där krigsskadestånd blir aktuellt torde det vara möjligt att finna nya, legala vägar att använda också de ursprungliga frysta ryska tillgångarna.
En utveckling av folkrätten?
EU:s ad hoc-arbetsgrupp var ålagd att arbeta inom EU:s och folkrättens ramar. Krig och kriser av det slag som Rysslands flagranta brott mot folkrätten i Ukraina innebär har under historiens gång också utvecklat folkrätten. Mot den bakgrunden pågår det diskussioner om en sådan utveckling i både Europa och USA.
Mest intresse har hittills riktats mot ett förslag från USA:s tidigare finansminister Lawrence Summers, tidigare handelsrepresentant Robert Zoellick och tidigare diplomaten och folkrättsexperten Philip Zelikow. De menar att man med hänvisning till folkrättens regler om motåtgärder, och givet Rysslands otvetydiga folkrättsbrott, skulle kunna ta hela den ryska centralbankens frysta tillgångar i beslag, för att återuppbygga Ukraina.
Arbetet med att använda frysta ryska tillgångar för Ukrainas återuppbyggnad fortsätter. Det är moraliskt rätt och viktigt. Ad hoc-gruppens framsteg visar på möjligheter att överföra betydande resurser på ett sätt som är förenligt med EU- och folkrätten. Detta bör ske snarast möjligt. Samtidigt bör arbetet för andra och mer omfattande lösningar intensifieras.