Ensam är inte stark. Vill man som medlemsstat i EU kunna påverka de gemensamma besluten måste man samarbeta med övriga medlemsstater. Grunderna för samarbetet kan variera, men olika studier har återkommande pekat på att medlemsstater som ligger geografiskt nära varandra tenderar att ha närmare samarbetsrelationer. Sedan den fullskaliga ryska invasionen av Ukraina har diskussionen om att utvidga EU-samarbetet till fler medlemsstater tagit fart. Den handlar just nu främst om Ukraina, Moldavien och länderna på västra Balkan, det vill säga länder som i geografisk mening ligger långt från Sverige. Hur ska vi, i ljuset av detta, förvänta oss att Sveriges samarbetsrelationer kommer att påverkas av en eventuell framtida utvidgning?

Att bygga samarbetsrelationer och nätverk med andra medlemsstater har blivit viktigare i takt med att allt fler EU-beslut kan fattas med stöd av en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna. Visserligen har medlemsstaterna fortfarande vetomakt inom vissa områden, vilket innebär att de kan blockera överenskommelser som går emot de egna intressena. Men även inom dessa områden blir trycket ibland för stort på enskilda länder för att de ska kunna hålla fast vid blockerande positioner. Av allt att döma hände detta till exempel Viktor Orbán vid det senaste mötet i Europeiska rådet. För att kunna påverka de gemensamma besluten i EU finns det alltså goda skäl för medlemsstaterna att kultivera sina relationer till varandra.

Vid Centrum för Europaforskning vid Göteborgs Universitet (CERGU) har vi vart tredje år sedan 2003 genomfört en undersökning där vi frågat medlemsstaternas representanter i elva arbetsgrupper och kommittéer i ministerrådet vilka de oftast samarbetar med i syfte att ta fram en gemensam position. För varje undersökningsomgång har vi sedan kunnat studera, å ena sidan, hur starka relationer olika par av medlemsstater har till varandra och, å andra sidan, hur ofta olika medlemsstater omnämns som samarbetspartners till andra. Det senare har vi gjort med hjälp av ett sammanvägt mått, baserat på i vilken ordning olika medlemsstater nämnts av respektive svarande. Vi har kallat detta medlemsstaternas nätverkskapital. Den senaste undersökningen genomfördes år 2021 och har analyserats mer ingående i bland annat en ny rapport för Sieps.

Ett framträdande resultat från de här undersökningarna är att mönstren är stabila över tid, både vad gäller vilka medlemsstater som samarbetar med varandra och hur stort nätverkskapital olika medlemsstater har. Mönstren är stabila trots att EU-samarbetet varit under ständiga förändring.

Under de knappt 20 år vi följt utvecklingen har EU gått igenom ett antal omvälvande händelser. Unionen har utvidgats från 15 till 27 medlemsstater, inklusive hanterat processen med Storbritanniens utträde, och Lissabonfördraget har förhandlats och trätt i kraft. EU har också ägnat sig åt krishantering, först när finans- och eurokrisen slog till men sedan även den stora flyktingvågen i samband med kriget i Syrien, Covid-19-pandemin och Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina. Parallellt har EU blivit mer politiserat och skiljaktigheter mellan medlemsstaterna har blottats. Till exempel synliggjordes klyftorna mellan norra och södra Europa under finans- och eurokrisen, men har också kunnat ses mellan framför allt Polen och Ungern och övriga medlemsstater i synen på rättsstatens principer.

Medlemsstaterna med högst nätverkskapital har i samtliga undersökningsomgångar (sju stycken) varit, föga förvånande, Frankrike och Tyskland. Innan brexit var även Storbritannien med i den här topptrion. Efter brexit har Nederländernas nätverkskapital ökat och Nederländerna ligger i mätningen 2021 strax efter Tyskland och Frankrike när medlemsstaterna rangordnas. Sverige uppvisar ett högt nätverkskapital i förhållande till sin storlek och har i samtliga undersökningar sedan 2003 haft det fjärde högsta nätverkskapitalet bland medlemsstaterna.

Sveriges närmsta samarbetsrelationer återfinns med de nordiska grannländerna Finland och Danmark. Detta är i linje med de övergripande geografiska mönstren för samarbetsrelationer mellan medlemsstaterna. Grunden för att samarbeten är starkare med närliggande länder handlar sannolikt främst om staternas likheter och gemensamma intressen. Det kan grunda sig i exempelvis historia och staternas strukturella uppbyggnad, ekonomiska strukturer och grad av marknadsreglering, men också sådant som klimatmässiga likheter och förutsättningar, exponering för vissa typer av problem och utmaningar etc. På liknande sätt finns det starka samarbetsrelationer mellan exempelvis Spanien och Portugal, mellan de baltiska staterna och mellan BeNeLux-länderna.

Just nu pågår diskussioner om långtgående förändringar av EU-samarbetet och om hur EU behöver reformeras för att hantera en ny och potentiellt omfattande utvidgning. De länder som står i fokus är Ukraina och Moldavien, men det rör sig också om en återupplivad process för länderna på västra Balkan, där Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kosovo, Montenegro, Nordmakedonien och Serbien ingår. Georgien och Turkiet har också medlemsskapsprocesser i gång, även om vägen där framstår som både längre och krokigare. Samtliga länder ligger i östra och sydöstra Europa.

Det är osäkert hur en eventuell framtida utvidgning till de här länderna kommer att se ut. Om utvidgningen överhuvudtaget kommer att ske, blir det fråga om fullständigt medlemskap eller en stegvis anslutning? Men, förutsatt att utvidgningen blir av kommer de nya medlemsstaterna sannolikt inte att vara naturligt starka samarbetspartners till Sverige.

De svenska relationerna är som nämnts starkast med de nordiska grannländerna, men även med andra länder i norra Europa som Nederländerna och tidigare Storbritannien. Sveriges samarbetsrelationer är svagare såväl söderut som österut, och särskilt i sydost. Österut är det de baltiska staterna som återkommer och ibland någon eller några av Visegrad-länderna. Söderut brukar det finnas en relation till Frankrike, även om den är relativt svag. Länder som Bulgarien, Cypern, Grekland, Italien, Kroatien, och Rumänien förekommer inte alls eller bara vid något enstaka tillfälle som en samarbetspartner till Sverige. Även relationen till Slovenien är svag.

Att de länder som nu knackar på EU:s dörr inte ligger i Sveriges omedelbara närhet kan komma att innebära att tyngdpunkten i EU-samarbetet förskjuts något åt sydost. Sverige riskerar då att förlora i nätverkskapital och påverkansmöjligheter. Samtidigt kan det konstateras att den omvälvande utvidgning som redan skett sedan 2004 inte inverkat negativt på Sveriges ställning när medlemsstaterna rangordnas efter hur frekventa de är som samarbetspartners till andra.

Även om dramatiken i en framtida utvidgning därmed inte ska överdrivas, kan det ändå finnas goda skäl att inleda arbetet med att analysera konsekvenserna. Detta kan i sin tur ligga till grund för ett proaktivt strategiskt arbete för hur Sverige som medlemsstat ska kunna upprätthålla sin ställning i det framtida EU-samarbetet.