Alltsedan EU:s Lissabonfördrag trädde i kraft har svenska medborgare haft den konstitutionella rätten ”att delta i unionens demokratiska liv” (artikel 10.3 FEU). Men vilken roll har lagen för att stärka medborgares demokratiska deltagande och därmed inflytande i lagstiftningsprocessen? I min avhandling visar jag att regeringsformens paragraf som reglerar det svenska remissväsendet (RF 7:2) behöver omtolkas. Regeringen har en rättslig skyldighet att på bred front hämta in synpunkter vid beredningen av EU-ärenden, alltså under tiden som Sverige är med och förhandlar fram EU lagstiftning. Det är högst tveksamt om detta fungerar som det ska och det finns anledning att se över hur samråd och remisser sker i Sverige när EU-lagstiftning förhandlas fram.

Rättigheten ”att delta i unionens demokratiska liv” har fått blygsam uppmärksamhet i EU-rättsforskningen. Hur denna rättighet konkret påverkar rättsliga regler och berörda aktörer i medlemsstaterna har knappt undersökts alls. Följaktligen är såväl medborgare som medlemsstaternas institutionella och rättsliga aktörer i stort sett omedvetna om denna artikel och dess potentiella konsekvenser för att främja demokratiskt deltagande.

Det senaste årtiondet har vi sett stora förändringar, på både EU- och medlemsstatsnivå, som innebär att främjande av demokratiskt deltagande på olika sätt är mer aktuellt än någonsin. Å ena sidan har vi sett ett demokratiskt underskott i EU, processer av demokratiskt förfall och tillbakagång i medlemsstaterna, allmän desillusion och ointresse för traditionella former av politiskt deltagande, inklusive politiska partier, och oro för missriktat deltagande till följd av hur den tekniska utvecklingen har påverkat hur kunskap skapas och opinion bildas. Å andra sidan har medvetenheten om värdet av universellt deltagande och rätten för tidigare uteslutna eller marginaliserade grupper (såsom minoriteter, barn, icke-medborgare och migranter) att bidra till beslutsfattandet i en globaliserad värld drivit fram en ny förståelse av begrepp som demokrati och delaktighet.

På både europeisk och nationell nivå har vi sett en ”deliberativ våg.” Mer direkta eller innovativa former för att involvera medborgare och icke-statliga aktörer i lagstiftning och beslutsfattande har fått ökad dragningskraft hos regeringar och medborgare. Dessutom har argumenten för en mer deltagande demokrati på senare tid blivit allt starkare. I och med digitala verktyg kan medborgare – i synnerhet ungdomar – snabbt mobilisera sig. Som den svenska demokratiutredningen konstaterade redan 2016 har den digitala miljön fört fakta, beslutsprocesser och debatter närmare individerna, vilket ökar förväntningarna och kraven på deltagande och inflytande.

Denna utveckling har också aktualiserat frågan om vilken roll lagen spelar för att förverkliga sådana krav. Vilken övergripande roll har lagen för att stärka det demokratiska deltagandet? Vad gäller den lagstadgade rätten att ”delta i unionens demokratiska liv” framgår det av rättspraxis samt dagsfärsk rättsvetenskaplig forskning att denna rättighet omfattar deltagande som förknippas med både representativ demokrati och deltagardemokrati.

I mina avhandling fokuserade jag på EU:s deltagardemokratiska princip i förhållande till deltagande i EU:s lagstiftningsprocess. Med utgångspunkt i att ”unionens demokratiska liv” inte är begränsat till Bryssel, klargjordes att denna rättighet inte bara ålägger skyldigheter för EU-institutionerna utan även för medlemsstaterna. Det innebär till exempel att medlemsstaterna måste vidta åtgärder för att uppfylla rätten för medborgare att känna till och försöka påverka EU:s lagstiftning.

För svensk del får detta effekter för regeringens samrådsskyldighet. Regeringsformens paragraf som reglerar det svenska remissväsendet (RF 7:2) behöver omtolkas i ljuset av artikel 10(3) FEU och kravet på det som kallas unionsrättskonform tolkning. Denna nya tolkning innebär att regeringen har en rättslig skyldighet att samråda vid beredningen av EU-ärenden, alltså under tiden som Sverige är med och förhandlar fram EU lagstiftning.

Den begränsade forskning som finns på området visar att denna skyldighet i många fall bristfälligt efterlevs. Trots att EU:s lagstiftningsprocess ofta är rätt utdragen, sker samråd och remissrundor ibland på några veckor och ofta med en begränsad intressegrupp. Ibland sker det inte alls. Samtidigt står det klart att de lagförslag som förhandlas fram på EU nivå påverkar medborgare och utsatta grupper på kännbara sätt.

I mitt forskningsprojekt tittade jag bland annat på hur regeringen, via departementen, samrådde kring olika lagförslag som kommissionen lagt fram. Såväl goda exempel som problematiska ur rättslig och demokratisk synvinkel stod att finna. EU:s AI-lag är ett typexempel på ett lagförslag som till sin utformning är tekniskt komplex och oerhört svårtillgänglig för någon som inte är insatt i AI-diskursen. Samtidigt behandlar lagförslaget frågor och företeelser som nästan alla medborgare påverkas av och även har insikt i baserat på egen erfarenhet.

I princip alla som har en smartphone har sannolikt blivit utsatt för så kallad persuasive design, det vill säga design som lär sig baserat på användarens respons och som ofta är utformad för att förlänga tiden du spenderar på till exempel en app eller en hemsida. Eftersom den är algoritmiskt driven omfattas den av definitionen av AI. Likaså omfattas olika program eller tjänster som samlar data kring utövare eller besökare. I Nederländerna använde sig statliga myndigheter av AI-drivna program med katastrofala resultat, där den sittande regeringen fick avgå som direkt följd.

Frågorna kring lagen är därför vare sig hypotetiska eller sådana som endast experter eller AI-insiders bör höras kring. Vad ska vara tillåtet eller icke? Vilka möjligheter finns? Vilka problem kan uppstå? Vilka grundläggande rättigheter påverkas? Vem ska vara ansvarig för eventuella skador (fysiska eller psykiska) från AI-drivna tjänster och produkter?

Det är starka lobbygrupper som är verksamma inom AI-området. Teknikföretagens lobbyverksamhet i Bryssel har ökat till 113 miljoner euro per år i takt med att ansträngningarna att påverka EU:s digitala politik intensifierats. Detta innebär att om inte lagstiftaren anstränger sig för att samråda brett i samhället, kan det underlag som lagen bygger på lätt grunda sig på kommersiella intressen, ofta på den gemena medborgarens bekostnad.

För Sveriges del skickades AI-lagförslaget ut på remiss på ett föredömligt transparent och brett sätt till över hundra instanser. Svaren publicerades även på departementets hemsida.  Mindre föredömligt var remisstiden som begränsades till under fem veckor, med hundratals sidor tekniskt komplex lagtext och förarbete att bearbeta. Därutöver förefaller remisslistan skev. Det fanns få remissinstanser från civilsamhället eller andra potentiella utsatta grupper. En direkt följd av den korta remisstiden var att flertalet remissinstanser valde att avstå från att svara. Myndigheter med uppdrag att bevaka utsatta gruppers rättigheter, t.ex. Barnombudsmannen, avstod från att kommentera lagförslaget.

Med tanke på att förhandlingarna kring AI-lagen förväntades ta flera år är den korta remisstiden svår att förstå. Ur rättslig synvinkel har Högsta domstolen uttalat att en för kort remisstid strider mot grundlagens krav om beredning gällande vanliga svenska lagförslag. Detta är en bedömning som, i ljuset av artikel 10(3) FEU, även bör gälla för EU-beredning.

Vad som är tydligt är att remissväsendet, när det gäller beredningen av EU-ärenden, får en ny innebörd i ljuset av EU:s deltagardemokratiska princip samt artikel 10(3) FEU. Detta ställer nya krav på hur samråd ska ske och vilka som bör tillfrågas. Beredningskravet tolkat i ljuset av EU-rätten medger däremot fortfarande en hel del flexibilitet vilket innebär att det finns utrymme att anta en lärande inställning och pröva sig fram.

Även om EU-kommissionen genomför samråd står det klart att nationella och lokala aktörer, såväl som utsatta grupper, inte rimligen kan antas känna till detta eller komma till tals genom dessa samråd. De behöver tillfrågas i ett nationellt sammanhang för att artikel 10(3) FEU ska få effekt. Här finns anledning att se över hur samråd och remisser sker i Sverige när EU-lagstiftning förhandlas fram.