Diskussionen om EU:s framtid blir allt mer påtaglig. Den börjar ta fart inför valet till Europaparlamentet men också som en följd av Ukrainas medlemskapsförhandlingar. En fråga som aktualiseras är den om betydelsen av det roterande ordförandeskapet i Europeiska unionens råd. I den nyutkomna antologin För Europa i en ny tid (Santérus förlag) analyserar en rad svenska forskare olika aspekter av det svenska ordförandeskapet våren 2023. Boken ger flera inspel till diskussionen om ordförandeskapsinstitutionens funktion och framtid liksom till debatten om svensk Europapolitik.
Det roterande ordförandeskapet i rådet har funnits som del av EU:s och dess föregångares politiska system sedan den europeiska integrationens begynnelse. Men dess betydelse, funktion och grad av institutionalisering har väsentligt utvecklats under årtiondenas lopp, inte minst genom Lissabonfördraget som trädde i kraft för snart femton år sedan.
Två förändringar som gjordes i Lissabonfördraget är särskilt viktiga för ordförandeskapets funktion: dels skapades en permanent ordförandepost för Europeiska rådet, dels etablerades ett nytt ämbete som permanent ordförande i rådskonstellationen för utrikes frågor med titeln unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik.
I själva genomförandet av ordförandeskapen märks också en väsentlig förändring i det att ordförandeskapen numera i stor utsträckning är ”Brysselbaserade.” Det hålls färre möten i ordförandelandet, vilket minskar synligheten för allmänheten, men samtidigt innebär en viktigare roll för ordförandelandets permanenta representation i Bryssel.
Ordförandeskapets funktioner
Ordförandeskapets övergripande roll i EU:s politiska system brukar beskrivas som att det innefattar fyra funktioner: administration och samordning, medling, dagordningssättande, och representation.
Den förstnämnda funktionen, administration och samordning, innebär att ordförandeskapet ansvarar för att rådets arbete fungerar smidigt och att integrationsprocessen fortskrider i det vardagliga arbetet. Denna förvaltande funktion är inte så glamorös, kan tyckas, men är likväl helt central för att EU-maskineriet ska fungera. I takt med att samarbete vuxit och fler rådskonstellationer tillkommit, samtidigt som antalet medlemsländer ökat, har också behovet av samordning ökat. Ordförandeskapet är på så sätt både viktigare och mer krävande än tidigare.
Medlingsfunktionen handlar om att ordförandeskapet förväntas värna gemensamma europeiska intressen och agera medlare mellan olika medlemsstaters viljor för att nå kompromisser på olika områden, på basis av en väl etablerad norm om opartiskhet.
Den tredje funktionen handlar om att sätta dagordningen för arbetet. Här har ordförandeskapet ett visst inflytande på unionens arbete. Ordförandeskapets val av vad som ska prioriteras, nedprioriteras och exkluderas från dagordningen ger möjlighet att påverka EU:s arbetsprocess, ofta i väsentlig omfattning.
Representation, avslutningsvis, handlar idag om att representera rådet gentemot EU:s andra institutioner. Detta gäller framför allt i förhandlingar med kommissionen och parlamentet inom ramen för EU:s ordinarie lagstiftningsprocess.
Det finns också kopplingar mellan funktionerna. För att, till exempel, på ett trovärdigt sätt kunna representera rådets medlemmar behöver ordförandelandet ha legitimitet som i sin tur i stor utsträckning bygger på arbetet som medlare.
Sverige vid rodret
Hur agerade då Sverige som ordförandeland under våren 2023? Förutsättningarna för det svenska ordförandeskapet var förhållandevis utmanande. Inrikespolitiskt hölls ett riksdagsval mindre än fyra månader innan den svenska periodens början och de olika regeringsalternativen innehöll olika syn på EU-samarbetet. Utrikespolitiskt var utvecklingen orolig i Europa efter Rysslands invasion av Ukraina.
Den säkerhetspolitiska situationen blev definierande för det svenska ordförandeskapet och genomsyrade också de fyra ordförandeskapsprioriteringarna som sammanfattades under parollen Greener, Safer, Freer: säkerhet och enighet, konkurrenskraft, grön omställning och demokratiska värden och rättsstatsprincipen.
Vår genomgång av arbetet i rådet under det svenska halvåret ger en mångfacetterad bild. En hel del av arbetet med de svenska prioriteringarna gav konkreta resultat. Detta är delvis inbyggt i systemets konstruktion, eftersom ett ordförandeskap alltid kan peka på vissa framgångar så länge arbetet fortgår, men det finns också tydliga exempel på konkreta resultat som kan tillskrivas Sverige.
Till exempel lyckades Sverige ge EU-arbetet med europeisk konkurrenskraft en framträdande och bestående plats på den politiska dagordningen, inklusive konkreta mekanismer för uppföljning. Detta uppnåddes tack vare förberedelser lång tid innan själva ordförandeskapet inleddes och med tydligt dagordningssättande från svenskt håll.
På motsvarande sätt kan den historiska uppgörelsen om asyl- och migrationspakten ses som ett både symboliskt viktigt och substantiellt genomgripande steg i politikutvecklingen. Detta var en tydlig förhandlingsframgång för Sverige efter att frågan varit låst under flera år i rådet.
Även miljö- och klimatfrågorna hade en framträdande plats under den svenska perioden. Området kännetecknas av djupgående motsättningar mellan (och inom) EU:s medlemsländer. Sverige gick här en delikat balansgång mellan att agera som opartisk medlare i rådet och värna egna näringslivsintressen. Bland annat förhandlade Sverige vid ett par tillfällen fram kompromissförslag och tog initiativ till omröstningar i rådet, men röstade sedan själv nej till förslagen.
Frågorna om Ukraina och Ryssland hade en helt annan politisk dynamik och utgjorde en slags permanent krishanteringsinsats. Det svenska arbetet präglades av att upprätthålla enighet i EU-kretsen för såväl stöd för Ukraina som sanktioner mot Ryssland. Det var, trots gemensamma fördömanden av Ryssland, en komplicerad uppgift eftersom det krävs enhällighet i rådet för dessa beslut.
Sammanfattningsvis kan konstateras att Sverige spelade en uppsättning olika roller under sitt halvår. Den samordnande och koordinerande rollen som följer med det administrativa uppdraget utgjorde en framträdande del av den svenska insatsen. Även rollen som medlare var en central del av ordförandeskapet, medan rollen som dagordningssättare blev mer undanskymd. Slutligen agerade Sverige vid ett stort antal tillfällen i rollen som rådets representant i trilogförhandlingar och lyckades där driva en mängd lagstiftningsärenden till avslut.
Ett Brysselbaserat ordförandeskap
De roterande ordförandeskapen har för alla medlemsstater i allt större utsträckning fått sin sin tyngdpunkt förlagd till i Bryssel. Sverige utmärkte sig särskilt i detta avseende.
Regeringen valde i sin kommunikation inför ordförandeskapet, både internt och externt, att betona uppdraget som just ”Brysselbaserat” och gav Brysselrepresentationen stort svängrum utifrån raminstruktioner från Stockholm. Det märktes också i genomförandet av de många möten som utgör ett ordförandeskaps praktiska kärna. Under den svenska perioden arrangerades 13 informella ministermöten i Sverige och därtill ca 130 möten på tjänstemannanivå. Men i huvudsak ägde ordförandeskapet rum i Bryssel och Luxemburg, där ca 2300 möten avverkades.
Upplägget skiljde sig väsentligt från 2001 och till del även 2009, då ordförandeskapet var mer närvarande och synligt i Sverige. Det gällde både mötesaktiviteten och de olika angränsade kulturevenemangen.
Ordförandeskapets organisering och relativt begränsade synlighet försvarades på budgetära, säkerhetsmässiga och tidsmässiga grunder. Men detta val innebar samtidigt en försutten chans att visa upp EU för den svenska allmänheten. Det var olyckligt i ljuset av att det fortfarande, efter mer än ett kvartssekel som medlem, finns ett behov av att normalisera EU i den svenska politiken och öka kunskapsnivån om EU i samhället.
Rådsordförandeskapet i ett föränderligt EU
Ett ordförandeskap som roterar halvårsvis mellan 27 medlemsländer kan tyckas vara en märklig konstruktion som inbjuder till splittring, brist på kontinuitet och ineffektiv resursanvändning. Samtidigt anser många att det nuvarande systemet har ett antal värden. Det ger medlemsstaterna möjligheter att sätta sin prägel på EU-samarbetet och integrationsprocessen tillförs ny energi i takt med att medlemsländer kraftsamlar inför sin tid i ledningen. Dessutom har ordförandeskapet ett demokratiskt värde i det att alla medlemsländer oavsett storlek får leda arbetet med jämna mellanrum. Därtill har ordförandeskapet en kunskapshöjande effekt såväl inom statsförvaltningen som (potentiellt) i bredare folklager.
Den tilltagande diskussionen om ett utvidgat EU, med på sikt kanske 35 länder, reser frågan om ordförandeskapets framtid på allvar. Även om det i nuläget inte finns någon enhetlig vilja att slopa det roterande systemet helt väcker utvecklingen frågor om dess långsiktiga överlevnadspotential.
Maskineriet blir alltmer tungrott och tiden mellan ett lands ordförandeskap kommer att öka, vilket gör att det institutionella minnet försvagas ytterligare. Samtidigt är det är inte självklart hur alternativet till det nuvarande systemet skulle konstrueras, eller vad en permanent ordförande skulle kunna bidra med utöver ökad kontinuitet – och till vilket pris.
Läs mer om boken För Europa i en ny tid: Sveriges ordförandeskap i EU 2023 på förlagets webbplats.