Trettio års EU-medlemskap har på ett genomgripande sätt påverkat villkoren för svensk politik och förvaltning. När vi över tid studerar vad som har hänt med den svenska statsförvaltningen ser vi minst tre intressanta trender som åtminstone delvis går stick i stäv med vad vi skulle förvänta oss: EU-arbetet betraktas allt mer som en byråkratisk angelägenhet istället för en politisk, intressenter ute i samhället deltar allt mer sällan i diskussioner om EU-frågor, och förvaltningen har blivit mer passiv gentemot EU. Kan det ha blivit så att förvaltningen anser att verksamheten fungerar allra bäst när den förmår vara lyhörd för – och lojal mot – initiativ från Bryssel?

Detta är det första inlägget i en serie om vad som hänt under de trettio år som Sverige har varit med i EU.

Konstigt nog har EU-medlemskapet aldrig setts som en förvaltningspolitiskt särskilt stor sak i Sverige. Inga omfattande reformer avseende förvaltningens EU-arbete har genomförts, varken när Sverige blev medlem eller senare.

Inför det svenska EU-medlemskapet gjordes en tydlig distinktion mellan, å ena sidan, det svenska, och, å andra sidan, det europeiska. Det diskuterades ofta hur det svenska sättet att hantera frågor skulle kunna bevaras ifall Sverige blev medlem i EU.

Det vanligaste svaret var: ganska mycket. Genomgående argumenterades det för att det skulle vara möjligt att ”välja och vraka” bland de initiativ som kom från Bryssel, samtidigt som medlemskapet skulle öppna möjligheter att driva egna ståndpunkter inom EU. Sammantaget skulle det nog gå att vara en god europé och ändå få verksamheten att fungera ungefär på det sätt som vi var vana vid.

Efter att Sverige hade varit EU-medlem i ett decennium undersökte vi statsförvaltningens EU-arbete. Det stod redan då klart hur viktigt EU hade blivit. Förvaltningen hade blivit invävd i en europeisk gemenskap som i hög grad påverkade vad som gjordes, men också vem man uppfattade sig vara.

Mycket tid ägnades åt EU-frågor i departement och myndigheter, och i samband med EU-arbetet hade förvaltningen omfattande utbyten med samhället i stort. Likaså var politikerna väldigt involverade i EU-arbetet, vilket avvek från hur det såg ut i övriga nordiska länder.

Arbetet hade samtidigt en reaktiv prägel – sällan tog Sverige egna initiativ gentemot kommissionen. Allmänt var dock aktivitetsnivån kring förvaltningens EU-arbete påtagligt hög under denna formativa fas i förvaltningens arbete.

Nu har det gått tre decennier sedan Sverige blev medlem i EU. En intressant fråga är hur medlemskapet långsiktigt, d v s efter den formativa perioden i slutet av förra seklet, har påverkat svensk förvaltning och politik.

För några år sedan återupprepade vi undersökningen om den statliga förvaltningens EU-arbete på uppdrag av Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps). Vi replikerade helt enkelt de enkätstudier som vi hade genomfört i departement och centrala myndigheter runt sekelskiftet.

Undersökningen visade att mycket är sig likt. Inte minst ägnar förvaltningen fortfarande en stor del av sin tid åt EU-frågor. Den har flitiga kontakter med olika EU-organ och uppfattar konsekvenserna av medlemskapet som stora.

Men samtidigt kan vi också se en del förändringar. Tre sådana, menar vi, är särskilt intressanta.

För det första kan vi se något av en ”avpolitisering” av EU-arbetet. Byråkratiska värden betonas starkare av tjänstemännen än tidigare, och det på bekostnad av olika demokrativärden. På vår fråga om vilka värden förvaltningen fäster stor vikt vid i EU-arbetet är ”korrekt ärendehantering” det enda som har ökat i betydelse över tid. ”Hänsynen till politiska värderingar” tillskrivs betydligt mindre vikt än tidigare.

Förvaltningens kontakter med politikerna har också minskat över tid och de kontakter som sker är i dag mer formaliserade än tidigare. Samtidigt uppger en tredjedel av enheterna i förvaltningen att politikerna ägnar mindre tid åt EU-frågor än åt andra frågor. Avpolitiseringen märks även i att det svenska EU-arbetet har förskjutits, från Regeringskansliet till myndigheterna.

Sammantaget är det tydligt att EU-arbetet i högre grad än tidigare betraktas som en byråkratisk angelägenhet. Kanske är det också därför som förvaltningen anser att den inomstatliga EU-samordningen fungerar bättre än tidigare.

För det andra har förvaltningens kontakter med aktörer utanför staten minskat. Det tidiga EU-arbetet kännetecknades av en stor öppenhet mot andra aktörer i samhället. Intresseorganisationer och företag fanns i hög grad med i olika forum som diskuterade EU-frågor, och förvaltningen hade ett flitigt informellt utbyte med dessa aktörer.

Detta utbyte har minskat. Aktörer ute i samhället deltar mer sällan i olika nationella arbetsgrupper som diskuterar EU-frågor, och de kontakter som sker är mer formaliserade.

Experter inne i förvaltningen tycks i viss utsträckning ha ersatt representanter för olika intressen. Precis som i fallet med den inomstatliga samordningen bedömer dock förvaltningen att detta minskade utbyte med aktörer utanför staten inte har påverkat den byråkratiska kapaciteten att samordna EU-frågor.

Det kanske mest förvånande resultatet – den tredje påtagliga förändringen – är att förvaltningen blivit mer reaktiv och passiv. Det tas mer sällan än tidigare initiativ gentemot EU, vilket går stick i stäv med regeringens uttalade ambitioner att Sverige i högre grad ska försöka påverka EU:s dagordning.

Jämfört med de tidigare undersökningarna uppger en betydligt mindre andel av de enheter vi har tillfrågat att de försöker påverka EU:s regelskapande. Samtidigt uppger över 75 procent av enheterna att handlingsutrymmet är litet eller obefintligt när EU:s regler sedan ska genomföras, vilket är en större andel än 20 år tidigare.

Hur kan vi förstå dessa förändringar? Givet frånvaron av reformer riktade mot förvaltningens EU-arbete kan utvecklingen knappast ses som ett resultat av strategiskt agerande från politikernas sida.

Möjligen skulle vi kunna tolka resultaten som att förvaltningen har lärt sig en del av egna erfarenheter. Måhända har den insett att det inte är så klokt att springa på alla bollar samtidigt, och lärt sig, tror vi, att både ransonera och formalisera sina kontakter.

Det närmast hyperaktiva agerande som vi kunde iaktta under medlemskapets tidiga skede ser vi mindre av. En tolkning är att förvaltningen numera riktar sina aktiviteter mer mot sådant som kan ge resultat. Detta kan förklara varför förvaltningen anser att EU-arbetet och samordningen fungerar väl, trots minskade utbyten inom staten och mellan staten och det omgivande svenska samhället.

Men förändringarna kan också förklaras av att den svenska förvaltningen nu under ganska lång tid har varit en del av en annan organiserad gemenskap än den nationella. Detta kan ha lett till en mer pragmatisk inställning till EU:s regler. Kanske anser förvaltningen att mycket av det som EU gör är bra.

Förvaltningens passivitet kan då mer ses som ett uttryck för att Sverige, i utbytet med andra EU-stater och med EU:s organisationer, i allt högre grad lär sig vad som är önskvärt.

Under de inledande åren efter medlemskapet beskrevs det svenska och det europeiska som två skilda entiteter som skulle jämkas, förhandlas och kompromissas. Men så är det förmodligen i allt mindre utsträckning. EU har blivit vardag. Ett visst mått av lärande kan ha bidragit till den minskade aktiviteten och tilltagande slutenheten, men den huvudsakliga förklaringen är sannolikt normalisering.

Albert O. Hirschmans välkända begreppsapparat, med exit, voice och loyalty, kan här vara användbar för att förstå utvecklingen. Att stå utanför EU (exit) utgör inte längre något alternativ. Behovet av att ta egna initiativ för att förändra EU (voice) uppfattas inte vara lika starkt som tidigare. Förvaltningen har i stället börjat agera som en lojal och välvilligt inställd EU-stat (loyalty).

Under EU-medlemskapets tidiga skede framstod svensk förvaltning som aktiv i att samordna internt, optimistisk om det egna handlingsutrymmet i EU-frågor och inkluderande i sitt EU-arbete. Dessa karaktärsdrag är fortfarande märkbara, men har samtidigt slipats ner.

Förvaltningen har blivit något mer passiv och byråkratisk, och något mindre öppen. Det uppfattas allt mer sällan finnas någon motsättning mellan det europeiska och det nationella. Kanske är det i själva verket så att förvaltningen anser att verksamheten fungerar allra bäst när den förmår vara lyhörd för – och lojal mot – initiativ från Bryssel.