Offentlig upphandling utgör en betydande motor i den Europeiska unionens ekonomi. Årligen omsätter sektorn omkring 2 biljoner euro, vilket motsvarar 14 procent av EU:s BNP. Enbart i Sverige rör det sig om över 1 000 miljarder kronor av våra skattepengar. Upphandling är ett nödvändigt strategiskt verktyg för att främja innovation och tillväxt, men de existerande reglerna har kritiserats för att vara motsägelsefulla, konkurrenshämmnande och svåra för små och medelstora företag att förhålla sig till. Den översyn av regelverket som EU-kommissionen inledde i slutet av 2024 är därför efterlängtad. Ett förslag väntas under andra halvan av 2026. Tyvärr är det än så länge lite som tyder på att reglerna blir enklare att använda i praktiken. 

Varje år görs upphandlingar för omkring 2 biljoner euro inom EU, vilket motsvarar 14 procent av BNP i EU:s 27 medlemsländer. Enbart i Sverige omsätter den offentliga upphandlingen över 1 000 miljarder kr per år. En stor del av våra skattepengar och gemensamma tillgångar omsätts alltså inom ramen för den offentliga upphandlingen och är dessutom nödvändiga för många leverantörer på marknaden.

I slutet av 2024 inledde EU-kommissionen en utvärdering av de direktiv som reglerar hur en offentlig upphandling ska genomföras. En revidering av nuvarande regler, som antogs år 2014, hade varit väntad. I december 2023 underkände Europeiska revisionsrätten i det närmaste upphandlingsregelreformen från 2014. Bland annat ansåg revisionsrätten att den bristande konkurrensen i offentliga upphandlingar utgjorde ett stort problem. 

Även andra rapporter har visat på behovet av en reformering av regelverket. I april 2024 presenterades den så kallade Letta-rapporten, om framtiden för EU:s gemensamma inre marknad, och i september samma år kom den så kallade Draghi-rapporten. I båda rapporterna framhålls offentlig upphandling som ett viktigt strategiskt verktyg för en ökad innovationskraft och en hållbar omställning. Vidare pekar rapporterna på behovet av investeringar inom EU, inte minst för att möta konkurrensen från USA och Kina vad gäller bland annat strategisk innovation och inköp av kritiska råmaterial. Rapporterna lyfter även olika problem med den offentliga upphandlingen som den ser ut i dag och behovet av en översyn av reglerna för att möta de utmaningar som EU står inför.

Mot bakgrund av framför allt europeiska revisionsrättens rapport efterlyste Europeiska unionens råd en djup analys av den befintliga rättsliga spelplanen, dels med hänsyn till de stora åtaganden som EU har gjort för att senast 2030 uppnå sina mål för hållbar utveckling, dels för att analysera orsakerna till den minskade konkurrensen.

Mot bakgrund av de olika rapporterna och rådets önskemål har EU-kommissionen påbörjat en utvärdering av tre av de totalt fyra upphandlingsdirektiven, nämligen de direktiv som i Sverige genomförs genom lagen om offentlig upphandling (LOU), lagen om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) och lagen om upphandling av koncessioner (LUK). 

EU-kommissionens syfte är att förenkla regelverket och minska den administrativa bördan, säkerställa tillgången till vissa kritiska teknologier, varor och tjänster samt möjliggöra premiering av produkter från den inre marknaden vid offentlig upphandling för vissa strategiska sektorer och teknologier. EU-kommissionen lyfter även vikten av att öka konkurrensen, inte minst för att öka deltagandet från små och medelstora företag och att främja innovation och hållbarhet i upphandlingar.

EU-kommissionen inledde den 13 december 2024 ett offentligt samråd där alla och envar fick möjlighet att föreslå ändringar i upphandlingsdirektiven. Samrådet avslutades den 7 mars. Förutom det offentliga samrådet har kommissionen kontakt med olika expertgrupper inom medlemsländerna. Vi vet ännu inte om översynen kommer att leda till nya upphandlingsdirektiv eller om man väljer att besluta om förordningar som blir direkt gällande i medlemsstaterna. 

Hur ska man då se på de önskemål som har lagts fram som skäl för en översyn? En återkommande synpunkt är som sagt att regelverket behöver förenklas och i vissa fall förtydligas. Argumenten varierar men det kan konstateras att det ställs stora kunskapskrav på den myndighet och i förlängningen de offentliga inköpare som ska genomföra en upphandling. Utöver upphandlingsreglerna – som i sig själva kan vara svårtillämpade – finns en rad andra förordningar och direktiv som antingen direkt rör offentlig upphandling eller nationell lagstiftning som kan behöva beaktas vid en upphandling beroende på inom vilket område upphandlingen görs.

Upphandlingsreglerna är primärt att se som en procedurlagstiftning för hur man ska välja ut den vara, tjänst eller byggentreprenad som motsvarar det behov man har. Genom regler för hur en sådan process ska gå till syftar direktiven till att motverka korruption, nepotism och slumpmässigt valda utförare av offentliga tjänster, det vill säga att skapa en jämn spelplan mellan konkurrerande leverantörer.

Med tiden har dock såväl EU som andra delar av världen i allt högre grad kommit att se offentlig upphandling som ett politiskt verktyg inom olika påverkans- eller politikområden. Idén om att använda offentlig upphandling som ett politiskt instrument bygger på tron att den offentliga sektorns köpkraft kan användas för att påverka produktion och konsumtion i en sådan riktning att önskade politiska – eller samhälleliga – mål uppnås.

Efter att ha inletts med miljö och klimat har listan över potentiella sekundära mål utökats till att även omfatta innovation, tillhandahållande av affärsmöjligheter för små och medelstora företag, sociala frågor och arbetsmarknadsfrågor. Den typen av målsättningar ställer givetvis än högre krav på en upphandlande myndighet. 

Lägg därtill en rad svårtolkade undantag från när lagstiftningen behöver tillämpas, exempelvis vissa juridiska och finansiella tjänster, anställningar, förvärv av fastigheter, hyra av fastigheter och interna upphandlingar. Mot den bakgrunden är det inte så konstigt att det framförs önskemål om regelförenklingar.

Hur kommer då den bristfälliga konkurrensen in i bilden? Även här finns det givetvis olika förklaringar. En hänger ihop med den föregående frågan. Om den offentliga upphandlingen ska användas för att genomföra olika strategiska eller politiska mål riskerar en upphandling att bli så komplicerad och innehålla så många kravspecifikationer att antalet anbudsgivare blir färre. Antingen kan transaktionskostnaderna för att lämna ett anbud bli för stora eller så finns det bara en eller ett par aktörer på marknaden som klarar att leva upp till de krav som ställs. 

En annan förklaring till bristande konkurrens kan vara att utvecklingen gått mot en effektivisering i form av ökad användning av samordnade upphandlingar. Samordnad upphandling kan ske i enskilda upphandlingar där upphandale myndigheter samordnar sin upphandling eller genom långsiktiga former. I det senare fallet samordnar exempelvis Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet upphandlingar för statliga myndigheters räkning och på kommunal nivå finns formellt inrättade inköpsförbund. 

En samordning kan på goda grunder motiveras med att den kan hålla nere transaktionskostnader på upphandlarsidan, samla den upphandlingskompetens som kan vara svår för exempelvis små organisationer att upprätthålla, och göra upphandlarsidan till en potentiellt starkare köpare. 

De här samordningsvinsterna har dock en baksida. Om samordningen innebär att upphandlingen blir större, vilket är rimligt, kan möjligheterna för mindre företag att delta komma att begränsas. Om detta sker på en marknad där den offentliga sektorn dominerar och har stor betydelse för företagens existens kan långtgående samordning på sikt leda till att antalet potentiella leverantörer blir färre.

Det är alltså motiverat med en översyn av upphandlingsreglerna men det kommer att bli svårt att förena olika intressen. Det är inte svårt att se att de särskilda hänsyn som ska beaktas inom ramen för en upphandling kan vara direkt motsägelsefulla och inte nödvändigt leda till ökad konkurrens. Offentlig upphandling som ett strategiskt verktyg för en ökad innovationskraft och en hållbar omställning behöver exempelvis inte med nödvändighet gynna små- eller medelstora företag. 

Kommissionens inledande utvärdering av direktiven presenterades i oktober. Vad gäller målet att skapa samstämmiga regler för upphandling konstaterar kommissionen att nya bestämmelser i andra rättsakter har minskat enhetligheten och skapat tillämpningssvårigheter. Det nuvarande regelverket anses heller inte ge tillräcklig flexibilitet och strategisk inriktning för att möta geopolitiska utmaningar och behovet av ökad resiliens. 

Någon indikation på hur EU i slutändan kommer att gå vidare med frågorna är ännu inte offentliggjord. Ingenting tyder ännu på att regelverket kommer att bli enklare att tillämpa. Fram till 26 januari 2026 pågår en öppen runda där alla intressenter kan inkomma med synpunkter.  Kommissionen förväntas därefter presentera sitt förslag under andra kvartalet 2026.